中辦國辦印發(fā)《深化集體林權制度改革方案》

新華社北京9月25日電 近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深化集體林權制度改革方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實。

《深化集體林權制度改革方案》全文如下。

集體林是提升碳匯能力的重要載體，是維護生態(tài)安全的重要基礎，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要資源。集體林權制度改革對于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、促進農(nóng)民就業(yè)增收、建設生態(tài)文明、推動綠色發(fā)展具有重要意義。為深化集體林權制度改革，鞏固和拓展改革成果，制定本方案。

一、總體要求

深化集體林權制度改革，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，全面貫徹習近平生態(tài)文明思想，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，積極穩(wěn)妥推進集體林權制度創(chuàng)新，依法保護農(nóng)民和林業(yè)經(jīng)營者的集體林權益，增強生態(tài)保護和林業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力，不斷完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制和生態(tài)補償制度，充分發(fā)揮森林多種功能，推動林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，推進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕，促進人與自然和諧共生，努力實現(xiàn)生態(tài)美、百姓富的有機統(tǒng)一。

——堅持改革方向，穩(wěn)步深化探索。確保集體林地承包關系長期穩(wěn)定，放活林地經(jīng)營權、保障林木所有權。尊重群眾首創(chuàng)精神，及時總結提煉經(jīng)驗做法，分區(qū)分類施策，突出問題導向，堅持底線思維，不搞一刀切、強迫命令，確保改革始終沿著正確方向前進。

——堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。把保護生態(tài)放在首位，推進森林資源節(jié)約集約循環(huán)利用，統(tǒng)籌保護與發(fā)展，科學開展森林經(jīng)營，提高森林質(zhì)量，增加生態(tài)產(chǎn)品供給，提升森林生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益。

——堅持尊重農(nóng)民意愿，保護農(nóng)民權益。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，實施一批發(fā)展所需、基層所盼、民心所向的改革舉措，讓群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感。

到2025年，基本形成權屬清晰、責權利統(tǒng)一、保護嚴格、流轉有序、監(jiān)管有效的集體林權制度。在此基礎上，通過繼續(xù)深化改革，進一步發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動森林經(jīng)營更加科學高效、支持保護制度更加完善、林權價值增值途徑更加多樣，不斷促進森林資源持續(xù)增長、森林生態(tài)質(zhì)量持續(xù)提高、林區(qū)發(fā)展條件持續(xù)改善、農(nóng)民收入持續(xù)增加。

二、主要任務

（一）加快推進“三權分置”。實行集體林地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”。落實所有權，堅持集體林地所有權不變，維護農(nóng)民集體對承包林地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督等各項權能。穩(wěn)定承包權，保持集體林地承包關系穩(wěn)定并長久不變，承包期屆滿時應堅持延包原則，不得將承包林地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包林地繼續(xù)保持穩(wěn)定。保障進城落戶農(nóng)民合法林地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓。開展集體林地延包試點，家庭承包林地剩余期限10年以內(nèi)的，發(fā)包方可以依法提前確認延包合同，以林地承包到期為起點起算并合理確定延包期限。放活經(jīng)營權，林地經(jīng)營權可以依法再流轉或者依法向金融機構融資擔保。林地經(jīng)營權合同終止時，要保障林地經(jīng)營權人的林木財產(chǎn)權益，鼓勵林地受讓方以公允價格受讓林木所有權，維持林業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。流轉期限5年以上的林地經(jīng)營權可以向不動產(chǎn)登記機構申請登記發(fā)證，可以作為林權抵押貸款、申報林業(yè)項目、申請林木采伐及其他有關行政管理事項的憑證。

（二）發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵各地采取措施，引導農(nóng)戶通過出租、入股、合作等方式流轉林地經(jīng)營權。支持小農(nóng)戶通過多種形式聯(lián)合開展生產(chǎn)，推廣家庭聯(lián)合經(jīng)營、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶股份合作經(jīng)營、農(nóng)戶委托經(jīng)營模式。發(fā)揮各類社會化服務組織帶動小農(nóng)戶作用，完善小農(nóng)戶利益聯(lián)結機制，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展有機銜接。對仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地，將集體林地收益權量化到戶，收益權證發(fā)放到戶。支持各地組建林權收儲機構，采取市場化方式收儲分散林權。鼓勵探索林權資產(chǎn)折資量化的林票運行機制，增強森林資源資產(chǎn)對社會資本的吸引力。各地要依托現(xiàn)有平臺搭建林權流轉交易系統(tǒng)，建立社會資本投資林權的渠道。鼓勵各類企業(yè)參與林業(yè)投資經(jīng)營，加強對社會資本投資林業(yè)的全過程監(jiān)督，建立健全聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制。鼓勵各地采取改善林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件、購買社會化服務、補助林權收儲擔保費用等措施培育林業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。支持分區(qū)分類探索國有林場經(jīng)營性收入分配激勵機制，引導國有林場與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶聯(lián)合經(jīng)營，促進集體林經(jīng)營水平提升。完善林權流轉糾紛調(diào)處機制，將集體林地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處納入平安中國建設考評體系。

（三）切實加強森林經(jīng)營。從保障農(nóng)民合法權益出發(fā)，依法依規(guī)科學劃定公益林和天然林范圍，不得隨意擴大范圍。合理優(yōu)化公益林中集體林的比例，適當考慮將森林生態(tài)區(qū)位不重要或者生態(tài)狀況不脆弱的集體林地依法調(diào)出公益林范圍，經(jīng)國務院和省（自治區(qū)、直轄市）政府同意，并予以公布?？h級林草主管部門要探索建立以森林經(jīng)營方案為基礎的管理制度，支持和引導規(guī)模經(jīng)營主體單獨編制森林經(jīng)營方案，將森林經(jīng)營方案作為審批林木采伐、安排林業(yè)項目等行政管理事項的重要依據(jù)。實施森林質(zhì)量精準提升工程，推廣森林高效經(jīng)營模式，采取林分改造、森林撫育、優(yōu)化林種樹種結構等措施，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性。鼓勵各地結合實際探索差異化森林經(jīng)營補助政策，重點支持中幼林撫育。推行全周期森林經(jīng)營，通過采伐更新、撫育復壯、擇伐補造等措施，加快低產(chǎn)低效林和成過熟林改造更新。

（四）保障林木所有權權能。對林業(yè)經(jīng)營者實行林木采伐限額5年總額控制政策，取消人工商品林主伐年齡限制，明確人工公益林更新條件，實施林木采伐告知承諾方式審批，將林木采伐限額指標分配、林木采伐許可申請和審批及采伐監(jiān)管情況納入政府公開事項目錄清單。強化對森林經(jīng)營方案和告知承諾執(zhí)行情況的監(jiān)管，地方政府要用好用足林木采伐限額，將依法采伐的木材納入地方政府森林資源保護發(fā)展目標責任制，滿足森林經(jīng)營中合理的林木采伐需求。不得以各種名義禁止或限制合法的林木采伐行為，確需禁止或限制的，應依法對權利人給予經(jīng)濟補償。

（五）積極支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加強木本糧油、木材、竹材、森林藥材等重要初級林產(chǎn)品供給能力建設，鼓勵林業(yè)大省、大市、大縣培育林業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)。實施興林富民行動，農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、地區(qū)振興、綠色經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展等政策要形成合力，支持集體林業(yè)大縣發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，實施一批以工代賑項目，提升一批現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，扶持一批專精特新林業(yè)企業(yè)。在保護森林資源和生態(tài)的前提下，可依法利用公益林的林下資源、林間空地、林緣林地等，適度發(fā)展林下經(jīng)濟、生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、自然教育等綠色富民產(chǎn)業(yè)，嚴禁變相搞別墅、高爾夫球場等違法違規(guī)行為，并加強林區(qū)的歷史文化遺產(chǎn)保護。通過政府采購積極推廣應用木竹結構建筑和木竹建材。建立森林生態(tài)產(chǎn)品標志管理和產(chǎn)品追溯體系，創(chuàng)建區(qū)域林業(yè)特色品牌。鼓勵各地舉辦森林生態(tài)產(chǎn)品推介活動，提供市場營銷服務。結合農(nóng)村公益性基礎設施建設和相關行業(yè)發(fā)展規(guī)劃實施，支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)路、旅游路、資源路等集體林基礎設施建設。推動將一批用于林業(yè)生產(chǎn)的先進適用機械按程序列入農(nóng)機購置與應用補貼機具種類范圍。

（六）探索完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。建立健全林業(yè)碳匯計量監(jiān)測體系，形成林業(yè)碳匯核算基準線和方法學。支持符合條件的林業(yè)碳匯項目開發(fā)為溫室氣體自愿減排項目并參與市場交易，建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價值的生態(tài)保護補償機制。探索實施林業(yè)碳票制度，制定林業(yè)碳匯管理辦法，鼓勵碳排放企業(yè)、大型活動組織者、社會公眾等通過購買林業(yè)碳匯履行社會責任。健全森林生態(tài)效益補償機制，統(tǒng)一天然林管護和國家級公益林補償政策。鼓勵各地結合生態(tài)保護貢獻、生態(tài)區(qū)位重要程度、森林管護難度等因素探索實行差異化補償。實行公益林、商品林分類經(jīng)營管理，明確分級保護、差異化利用措施，保障權利人權益，促進林權價值增值。鼓勵地方通過租賃、贖買、合作等方式妥善處置重要生態(tài)區(qū)位內(nèi)的集體林，維護權利人的合法權益。

（七）加大金融支持力度。充分發(fā)揮綠色金融引領作用，研究將符合條件的林權交易服務、林產(chǎn)品精深加工等納入綠色金融支持范圍，加大金融支持力度。完善綠色貸款統(tǒng)計。鼓勵和引導金融機構結合職能定位和業(yè)務范圍，加大對林業(yè)貸款的支持力度。將林權抵押貸款和林業(yè)經(jīng)營主體貸款納入金融機構服務鄉(xiāng)村振興考核評估范疇，強化激勵約束。商業(yè)銀行林權抵押貸款不良率高出自身各項貸款不良率3個百分點（含）以內(nèi)的，可不作為監(jiān)管部門監(jiān)管評級和銀行內(nèi)部考核評價的扣分因素。健全抵押林權快速處置機制，引導金融機構按市場化原則加大對林權抵押貸款的支持力度，提高林權抵押率。加強林權收儲擔保業(yè)務監(jiān)管，發(fā)揮林權收儲機構經(jīng)營林權資產(chǎn)的專業(yè)優(yōu)勢，鼓勵社會資本開展林權收儲擔保服務。探索基于碳匯權益的綠色信貸產(chǎn)品，符合條件的可納入碳減排支持工具范圍，支持符合條件的發(fā)行人發(fā)行鄉(xiāng)村振興票據(jù)或以林權作為擔保發(fā)行債券。支持保險機構創(chuàng)新開發(fā)各類林業(yè)保險產(chǎn)品，鼓勵地方政府將林業(yè)保險產(chǎn)品納入地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險獎補政策范圍。鼓勵各地完善承保機構市場競爭機制，提升服務質(zhì)效。

（八）妥善解決歷史遺留問題。基于第三次全國國土調(diào)查統(tǒng)一底圖，加快推進林權登記存量數(shù)據(jù)整合移交，納入不動產(chǎn)登記信息平臺管理，妥善解決集體林地類重疊、權屬交叉等問題。開展集體林權首次登記的，相關經(jīng)費納入地方財政預算。發(fā)揮村組作用，在承包合同簽訂前，開展地籍調(diào)查工作。已登記的整宗林地申請變更、轉移、抵押登記的，不得要求申請人重新提交林權地籍調(diào)查成果。因原林權登記成果圖件缺失、界址不清，確需要開展補充調(diào)查的，由政府組織開展地籍調(diào)查。推動不動產(chǎn)登記信息平臺與林權綜合監(jiān)管平臺有效對接，實現(xiàn)林權審批、交易和登記信息實時互通共享。改革自留山使用制度，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權益，探索將其林地長期使用權分為使用權和經(jīng)營權，賦予經(jīng)營權流轉和融資擔保權能，完善其繼承和自愿有償退出政策。

三、保障措施

（九）加強組織領導。地方各級黨委和政府要高度重視深化集體林權制度改革，將其納入林長制工作范圍，實行主要領導負責制，及時解決遇到的矛盾和問題，總結推廣典型經(jīng)驗和做法。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要結合實際加快制定實施方案，明確責任、細化任務，對工作不力的依規(guī)依紀依法追究責任，確保改革落地見效。市縣兩級原則上不制定配套文件。國家林草局負責協(xié)調(diào)推進本方案提出的各項任務措施，有關部門要加強溝通、密切配合，形成工作合力。凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，按照有關程序經(jīng)全國人大及其常委會或國務院授權后實施。

（十）支持先行探索。支持福建、江西、重慶建設深化集體林權制度改革先行區(qū)，充分發(fā)揮引領作用，為全國深化集體林權制度改革提供可復制可推廣的經(jīng)驗和模式。鼓勵各地結合自身實際積極深化集體林權制度改革，在種樹農(nóng)民收益保障機制、集體林業(yè)大縣利益補償機制、發(fā)展林業(yè)規(guī)模經(jīng)營、林權價值增值途徑、林權投融資機制、林業(yè)財產(chǎn)權益保護制度、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體林經(jīng)營管理制度和社會化服務等方面探索一批有效的經(jīng)驗做法。加強跟蹤指導，對出現(xiàn)偏差和以各種名義進行不當開發(fā)的行為，及時予以制止和糾偏。

（十一）加強隊伍建設。地方各級黨委和政府要依法明確林草主管部門職責，統(tǒng)籌使用編制資源，適當增加專業(yè)技術崗位。強化林草主管部門行政執(zhí)法職責，推動人員編制向執(zhí)法一線傾斜。集體林業(yè)大縣要切實加強基層林業(yè)工作力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要明確相關機構承擔林業(yè)工作。森林公安由公安機關直接領導管理，職能保持不變，基層森林公安隊伍框架和力量布局保持基本穩(wěn)定。實施生態(tài)護林員能力提升行動，增強生態(tài)護林員輔助服務的能力。

（十二）強化考核評價。國家林草局和省級林草主管部門要建立客觀反映深化集體林權制度改革成效的評價指標體系，并將評價結果納入林長制督查考核范圍，重大事項及時向黨中央、國務院請示報告。