朱玉：檢察監(jiān)督介入，激活文物保護(hù)法律統(tǒng)一實(shí)施

      2021年4月28日檢察日?qǐng)?bào)3版刊發(fā)甘肅省檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)朱玉署名文章《檢察監(jiān)督介入，激活文物保護(hù)法律統(tǒng)一實(shí)施》。

      實(shí)踐證明，通過(guò)檢察監(jiān)督介入，有效激活文物保護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施，用法治方式解決“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”等重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，推動(dòng)形成保護(hù)合力，為助力文物法治建設(shè)貢獻(xiàn)了檢察智慧和力量。

檢察機(jī)關(guān)依法調(diào)查，以法律監(jiān)督補(bǔ)強(qiáng)相關(guān)行政執(zhí)法手段、力量不足問(wèn)題；文物部門為檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證、鑒定評(píng)估等方面提供專業(yè)支持，雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。通過(guò)檢察監(jiān)督，支持完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、社會(huì)參與的文物保護(hù)體系，健全以明責(zé)、履責(zé)、擔(dān)責(zé)、追責(zé)為核心的文物安全責(zé)任體系，推動(dòng)構(gòu)建“政府+文物行政+檢察”協(xié)同保護(hù)文物新格局。

       檢察機(jī)關(guān)要集中辦理文物受損嚴(yán)重、社會(huì)反映強(qiáng)烈、所涉行政機(jī)關(guān)層級(jí)較高的典型案件，關(guān)注要案難案背后的根源性問(wèn)題，結(jié)合類案推動(dòng)解決領(lǐng)域內(nèi)普遍性問(wèn)題。

        黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次就加強(qiáng)文物保護(hù)工作作出系列重要論述和批示指示。2019年8月19日，習(xí)近平總書記在敦煌研究院調(diào)研座談會(huì)上發(fā)表重要講話，再次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的理念，加強(qiáng)文物保護(hù)利用工作。

作為中華民族和華夏文明重要發(fā)祥地之一的甘肅，是一個(gè)文物大省。為貫徹落實(shí)好習(xí)近平總書記對(duì)甘肅一系列重要講話精神，甘肅檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，秉承“公共利益代表”使命，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，探索拓展文物保護(hù)領(lǐng)域檢察公益訴訟實(shí)踐，凝聚行政、司法合力，推動(dòng)負(fù)有文物保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法全面履行職責(zé)，助力構(gòu)建行政與檢察同發(fā)力、同推進(jìn)、同盡責(zé)的協(xié)同保護(hù)文物新格局，服務(wù)甘肅文物保護(hù)利用和文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承。

回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求

把握文物公益屬性主動(dòng)監(jiān)督

     “絲綢之路三千里、華夏文明八千年”。文物承載燦爛文明，傳承歷史文化，是不可再生的珍貴文化資源、“金色名片”，加強(qiáng)文物保護(hù)就是保護(hù)國(guó)家與民族的歷史，護(hù)佑中華民族的文化根脈。近年來(lái)，地方各級(jí)政府、文物部門進(jìn)一步加強(qiáng)文物保護(hù)工作，文物事業(yè)快速發(fā)展，但甘肅省文物資源豐富，分布點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣，受自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等影響和制約，文物保護(hù)具有長(zhǎng)期性、艱巨性和特殊性。實(shí)踐中，政府主體責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任、文物管理使用者直接責(zé)任履行還不夠到位，因自然和人為原因破壞文物本體及賦存環(huán)境、歷史風(fēng)貌等問(wèn)題依然存在，對(duì)破壞文物行為“缺失監(jiān)督”“無(wú)人起訴”的問(wèn)題反映比較強(qiáng)烈，亟待通過(guò)法律監(jiān)督及時(shí)補(bǔ)位。

        文物的典型公益屬性，決定了文物保護(hù)是檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)拓展的重要領(lǐng)域。近年來(lái)，甘肅檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)擔(dān)責(zé)，厘清文物安全行政責(zé)任與司法責(zé)任，緊扣“公益”拓展監(jiān)督范圍，將文物領(lǐng)域作為檢察公益訴訟的新領(lǐng)域重點(diǎn)予以推進(jìn)，以責(zé)促行，以責(zé)問(wèn)效，探索符合國(guó)情的文物保護(hù)法治之路，守護(hù)文化根脈。這些探索既是檢察機(jī)關(guān)服務(wù)大局的擔(dān)當(dāng)作為，也是對(duì)人民群眾強(qiáng)烈呼聲的主動(dòng)回應(yīng)。實(shí)踐證明，通過(guò)檢察監(jiān)督介入，有效激活文物保護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施，用法治方式解決“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”等重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，推動(dòng)形成保護(hù)合力，為助力文物法治建設(shè)貢獻(xiàn)了檢察智慧和力量。

監(jiān)督支持并重

聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題精準(zhǔn)監(jiān)督

       協(xié)同構(gòu)建監(jiān)督保護(hù)新格局。行政機(jī)關(guān)是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的第一順位承擔(dān)者。作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)是公共利益直接代表的監(jiān)督主體，而不是直接實(shí)現(xiàn)主體。檢察機(jī)關(guān)既不能介入行政權(quán)的運(yùn)行，更不能代替行政機(jī)關(guān)，要以司法方式推動(dòng)文物保護(hù)問(wèn)題解決，做到不越位、不缺位、不混同。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)維護(hù)公益的目標(biāo)、價(jià)值是一致的，要在監(jiān)督中體現(xiàn)支持。檢察機(jī)關(guān)依法調(diào)查，以法律監(jiān)督補(bǔ)強(qiáng)相關(guān)行政執(zhí)法手段、力量不足問(wèn)題；文物部門為檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證、鑒定評(píng)估等方面提供專業(yè)支持，雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。通過(guò)檢察監(jiān)督，支持完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、社會(huì)參與的文物保護(hù)體系，健全以明責(zé)、履責(zé)、擔(dān)責(zé)、追責(zé)為核心的文物安全責(zé)任體系，推動(dòng)構(gòu)建“政府+文物行政+檢察”協(xié)同保護(hù)文物新格局。

        精準(zhǔn)監(jiān)督促進(jìn)問(wèn)題聯(lián)治。樹立保護(hù)文物也是政績(jī)的科學(xué)理念，將“堅(jiān)守大漠、甘于奉獻(xiàn)、勇于擔(dān)當(dāng)、開拓進(jìn)取”的“莫高精神”融入文物保護(hù)實(shí)踐，以文物安全為底線，查問(wèn)題、找根源、謀對(duì)策，堅(jiān)持系統(tǒng)、綜合、源頭治理和專項(xiàng)治理相結(jié)合，促進(jìn)工作聯(lián)動(dòng)、問(wèn)題聯(lián)治。要結(jié)合文物類型問(wèn)題、管護(hù)機(jī)構(gòu)、責(zé)任主體多樣等實(shí)際，研究文物保護(hù)特點(diǎn)規(guī)律，挖掘易發(fā)多發(fā)性問(wèn)題，落實(shí)調(diào)查問(wèn)題精準(zhǔn)、法律依據(jù)精準(zhǔn)、監(jiān)督措施精準(zhǔn)、監(jiān)督內(nèi)容精準(zhǔn)“四個(gè)精準(zhǔn)”，深入調(diào)查核實(shí)，及時(shí)發(fā)出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法保護(hù)文物本體及其環(huán)境，推動(dòng)全要素保護(hù)、全流程管理。要嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持分層次監(jiān)督，對(duì)于需要制度機(jī)制解決的普遍性問(wèn)題，列入監(jiān)督省級(jí)監(jiān)管部門范圍；對(duì)于屬地重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，列入監(jiān)督市級(jí)政府范圍；對(duì)于具體問(wèn)題，列入監(jiān)督基層行政機(jī)關(guān)范圍，防止由于地域差異造成監(jiān)督失衡。監(jiān)督行政機(jī)關(guān)通過(guò)制度、項(xiàng)目、監(jiān)管等方式綜合施策，解決安全隱患、保護(hù)管理缺失等問(wèn)題，助推完善文物保護(hù)利用長(zhǎng)效機(jī)制。

系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)監(jiān)督保護(hù)。文物保護(hù)涉及文旅、住建、規(guī)劃、環(huán)境、公安等多個(gè)部門。檢察機(jī)關(guān)要依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)及人大監(jiān)督、政府支持，主動(dòng)與相關(guān)部門建立信息共享、情況通報(bào)、聯(lián)合行動(dòng)、線索移送、交流會(huì)商、專業(yè)支持和培訓(xùn)等機(jī)制，形成“檢察+文物”實(shí)踐樣本。針對(duì)文物保護(hù)專業(yè)性強(qiáng)、整改難度大的特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)和文物部門要系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，通過(guò)調(diào)查、磋商、督導(dǎo)等方式，共商治理難點(diǎn)，統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)，上下銜接、各有側(cè)重，同向發(fā)力、一體推進(jìn)。公益訴訟案件辦理主陣地在基層，省、市級(jí)檢察院要發(fā)揮好指導(dǎo)、把關(guān)、統(tǒng)籌作用，上下聯(lián)動(dòng)，運(yùn)用督辦、參辦、領(lǐng)辦等方式，調(diào)配辦案力量。

解決問(wèn)題為要

強(qiáng)化系統(tǒng)觀念提升監(jiān)督協(xié)同保護(hù)水平

       立治有體，施治有序。檢察機(jī)關(guān)要集中辦理文物受損嚴(yán)重、社會(huì)反映強(qiáng)烈、所涉行政機(jī)關(guān)層級(jí)較高的典型案件，關(guān)注要案難案背后的根源性問(wèn)題，結(jié)合類案推動(dòng)解決領(lǐng)域內(nèi)普遍性問(wèn)題。

        加強(qiáng)協(xié)作，凝聚保護(hù)合力。深化檢察與行政機(jī)關(guān)信息共享、情況通報(bào)、線索移送、取證配合等執(zhí)法司法協(xié)作機(jī)制，形成既依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)又協(xié)同履職的新型監(jiān)督關(guān)系。要把與行政機(jī)關(guān)磋商作為提出檢察建議的必要程序，加強(qiáng)溝通協(xié)作，建立聯(lián)動(dòng)保護(hù)機(jī)制，凝聚行政執(zhí)法和檢察監(jiān)督合力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決共性問(wèn)題。

        運(yùn)用多種方式，推動(dòng)解決問(wèn)題。堅(jiān)持文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、鄉(xiāng)村振興結(jié)合，聚焦法人違法、盜竊盜掘、火災(zāi)事故三大風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化系統(tǒng)觀念，助推搶救性與預(yù)防性保護(hù)并重、本體與環(huán)境保護(hù)并舉，注重辦理政府及其部門遇到阻力，或者需要多部門協(xié)同解決問(wèn)題的難案。健全文物領(lǐng)域刑事司法、公益訴訟與行政執(zhí)法銜接機(jī)制，提升檢察建議精準(zhǔn)性，探索整改成效第三方評(píng)估及檢察建議抄送制度，推廣“培訓(xùn)+辦案+研究”模式，提高辦案科技含量，運(yùn)用磋商、檢察建議、提起公益訴訟等方式推動(dòng)問(wèn)題解決。加強(qiáng)過(guò)程管理，堅(jiān)持用行動(dòng)、事實(shí)、數(shù)據(jù)和案例說(shuō)話。督促落實(shí)政府主體責(zé)任、文物及相關(guān)部門監(jiān)管責(zé)任和文物管理使用者直接責(zé)任，制止破壞文物行為，落實(shí)文物“四有”要求，完善消防等安全防護(hù)監(jiān)管設(shè)施，推進(jìn)巡查常態(tài)化，爭(zhēng)取保護(hù)維修及展示利用項(xiàng)目、資金支持，推進(jìn)文物高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)、高水平展示利用。

        突出特色，打造文物保護(hù)檢察公益訴訟品牌。以難點(diǎn)問(wèn)題為突破口，突出地域文物特色，形成“一地一特色”。遵循“保護(hù)與發(fā)展并重，找尋最佳結(jié)合點(diǎn)”的原則，省、市級(jí)檢察院引領(lǐng)轄區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理文物保護(hù)系列案。分級(jí)全面調(diào)查，分類分層監(jiān)督，根據(jù)整改難易程度決定監(jiān)督方式，對(duì)整改難度較大的問(wèn)題，向?qū)俚卣l(fā)出檢察建議；對(duì)普遍性問(wèn)題，向行政部門發(fā)出檢察建議。

       強(qiáng)化法治宣傳，提升全社會(huì)參與文物保護(hù)意識(shí)。運(yùn)用傳統(tǒng)、新媒體，以案釋法普法，推送文物保護(hù)檢察監(jiān)督成效，提升認(rèn)知度和影響力。健全社會(huì)力量參與文物保護(hù)機(jī)制，提升全社會(huì)文物保護(hù)意識(shí)。拓寬群眾參與文物保護(hù)渠道，共享保護(hù)成果，提高人民群眾參與感、獲得感，營(yíng)造合力保護(hù)文物的良好氛圍。

       進(jìn)入新發(fā)展階段，甘肅檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將文物領(lǐng)域作為公益訴訟重點(diǎn)新領(lǐng)域持續(xù)推進(jìn)，緊盯石窟寺保護(hù)、文化遺址、革命文物等領(lǐng)域的違法情形，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不斷開創(chuàng)檢察公益訴訟助力協(xié)同保護(hù)文物新局面。