“綜治中心規(guī)范化建設(shè)的甘肅實踐”系列報道之五：甘肅綜治中心規(guī)范化建設(shè)述評

甘肅省綜治中心的跨越式發(fā)展，受益于省委主動創(chuàng)穩(wěn)的戰(zhàn)略布局。2023年3月以來，這項決策部署全面開局成勢，推動平安甘肅建設(shè)取得顯著成效。

目前，“有矛盾糾紛到綜治中心”已成為隴原百姓的共識。蘭州大學(xué)法學(xué)院教授劉光華回溯發(fā)展軌跡談道，“甘肅2019年在全國率先推行‘有矛盾問題找綜治中心’機制，隨著綜治中心規(guī)范化建設(shè)的深入推進(jìn)，現(xiàn)已成為群眾矛盾糾紛化解的首選地。這種從‘找’向‘到’的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上折射出的是從機制探索到治理范式的質(zhì)變躍升?！?/span>

在劉光華看來，基層社會治理轉(zhuǎn)型根源于甘肅系統(tǒng)推進(jìn)綜治中心場所設(shè)置、部門入駐、運行機制、督辦落實等規(guī)范化建設(shè)的深耕實踐。

規(guī)范化建設(shè)的效能，通過“到”字清晰可感。一方面，群眾訴求有了“落腳點”。劉光華表示，“過去部分縣、鄉(xiāng)兩級綜治中心知曉度不高，如今主動適應(yīng)矛盾化解需求，普遍設(shè)立群眾接待大廳和綜合接待窗口，讓百姓有地方‘找個說法’?！?/span>

另一方面，服務(wù)觸角延伸至“家門口”。劉光華調(diào)研發(fā)現(xiàn)，綜治中心多選址于沿街靠路的黃金地段，輻射能力強、交通便利?！疤m州市城關(guān)區(qū)綜治中心位于南關(guān)十字東南角，與市委、政法機關(guān)直線距離不足200米；白銀市白銀區(qū)綜治中心與醫(yī)院、學(xué)校形成民生服務(wù)集群，廣泛輻射常住人口?！眲⒐馊A舉例說。

“到”的實質(zhì)在于“辦”的效能。全省各級綜治中心牽頭整合資源，通過科學(xué)的功能分區(qū)和標(biāo)準(zhǔn)化流程，確保群眾“訴求有人接、事情有人辦”。以蘭州市城關(guān)區(qū)綜治中心為例，3000平方米的服務(wù)大廳內(nèi)，34個功能室如同全科醫(yī)院般，覆蓋調(diào)解、仲裁、司法確認(rèn)等全流程服務(wù)，195名專兼職調(diào)解員以“坐診”模式化解矛盾。2024年該中心組織調(diào)度入駐力量及街道綜治中心調(diào)處糾紛超32萬件，網(wǎng)格前端化解占比達(dá)67%。

多位受訪專家表示，甘肅綜治中心已發(fā)展成為矛盾糾紛化解的樞紐。全省通過“七中心”融合模式整合信訪接待、法律咨詢、心理疏導(dǎo)等職能，形成一站式受理、一攬子調(diào)處、全鏈條解決的治理格局。

面對“法院案件多、公安警情多、信訪問題多，基層排查化解少”的“倒金字塔”難題，甘肅創(chuàng)新構(gòu)建“訴調(diào)、警調(diào)、訪調(diào)”三調(diào)對接機制，實現(xiàn)民商事案件、糾紛類警情、信訪糾紛事項全量分流、應(yīng)調(diào)盡調(diào)。2024年，全省訴調(diào)對接案件調(diào)解成功率70.3%，警調(diào)化解率達(dá)82.6%，訪調(diào)成功率88.5%，有效減輕司法和行政壓力。“解紛的質(zhì)效持續(xù)提升，群眾‘放心來、方便來、愿意來’的良性循環(huán)已然形成。”劉光華說。

當(dāng)前，這一轉(zhuǎn)變已在隴原大地顯現(xiàn)實效，推動矛盾糾紛化解從“被動兜底”向“主動防控”治理體系升級。2024年，全省各級綜治中心組織調(diào)處化解矛盾糾紛是2022年的13.5倍，建設(shè)運行水平整體走在全國前列，為平安甘肅建設(shè)注入強勁動力。

在這場基層治理的深刻變革中，甘肅各級黨委政府深入貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示精神，貫徹落實習(xí)近平法治思想和總體國家安全觀，將綜治中心規(guī)范化建設(shè)作為主動創(chuàng)穩(wěn)的底板工程，實現(xiàn)了綜治中心實戰(zhàn)化運行、百分之百全覆蓋。在這一過程中，形成了一系列經(jīng)驗和做法。

——堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，打造“一把手”治理工程。甘肅省委將“黨委主責(zé)”作為主動創(chuàng)穩(wěn)的根本保證，通過“一把手”工程推動政治勢能向治理效能轉(zhuǎn)化。

主動創(chuàng)穩(wěn)核心是創(chuàng)，目標(biāo)是穩(wěn)，關(guān)鍵在主動。綜治中心為主動創(chuàng)穩(wěn)工作提供了矛盾糾紛化解的有力抓手和實踐陣地。省委常委會將基層治理列為重點議題專題研究，市級黨委建立重大案件聯(lián)席研判機制，縣（區(qū)）委書記牽頭破解綜治中心選址、編制等難題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委統(tǒng)籌調(diào)配治理資源，村（社區(qū)）黨組織書記擔(dān)任綜治網(wǎng)格第一責(zé)任人，形成五級聯(lián)動責(zé)任鏈條。

省委政法委牽頭制定綜治中心建設(shè)運行管理辦法、“三調(diào)”對接等制度文件，將綜治中心建設(shè)納入平安建設(shè)考核體系，通過常態(tài)化督導(dǎo)推動政策落地。垂直貫通的責(zé)任體系整合了全省4988名專職干部、8600余常駐調(diào)解力量及輪駐、隨駐人員超1萬人。杭州師范大學(xué)沈鈞儒法學(xué)院副院長、楓橋經(jīng)驗與法治建設(shè)研究中心主任余釗飛表示，“黨委主責(zé)以制度化督導(dǎo)調(diào)度，實現(xiàn)資源整合率、力量聚合率、矛盾化解率同升?！?/span>

矛盾風(fēng)險具有跨界性、關(guān)聯(lián)性、穿透性增強等新特點。中南財經(jīng)政法大學(xué)副校長、法學(xué)院院長陳柏峰評價，“作為全國首個黨委高度重視、黨委政法委大力推動、黨委編制部門在省市縣三級全部批復(fù)機構(gòu)、編制、人員，且實戰(zhàn)運行規(guī)范的綜治工作體系，甘肅實踐證明，當(dāng)黨委‘一把手’扛起治理主責(zé)，職能部門便能在法治軌道上形成協(xié)同合力。”

——堅持人民至上，打造矛盾化解“集散地”?！斑@項工作的生命力在于始終站穩(wěn)人民立場?！标惏胤灞硎?，當(dāng)群眾通過無障礙通道、智能導(dǎo)引系統(tǒng)順暢完成訴求表達(dá)，當(dāng)“統(tǒng)一受理-分類流轉(zhuǎn)-依法辦理-閉環(huán)管理”的每個環(huán)節(jié)都規(guī)范落實，無一不讓基層群眾真切感受到“說話有人聽、困難有人幫、權(quán)益有保障”的治理溫度。

“從‘門可羅雀’到‘解憂超市’，蘭州市城關(guān)區(qū)綜治中心的群眾吸附力發(fā)生了蝶變?！眲⒐馊A在實地調(diào)研中感慨。曾因功能分散、知曉率低而遇冷的基層治理陣地，如今在通透的玻璃幕墻下，“七大功能模塊+智能導(dǎo)引系統(tǒng)”構(gòu)建起矛盾糾紛化解的“民生服務(wù)綜合體”，2024年該中心組織調(diào)解量較2021年大幅增長，已成為吸附人民群眾矛盾糾紛的“主要陣地”。中國政法大學(xué)法治政府研究院教授張莉強調(diào)治理效能的衡量標(biāo)尺，“綜治中心的生命力在于問題解決率與矛盾吸附力”。

推進(jìn)綜治中心規(guī)范化建設(shè)，本質(zhì)是化解矛盾、為民服務(wù)，特點是集合辦公、方便群眾。余釗飛特別關(guān)注甘肅綜治中心的“雙核驅(qū)動”創(chuàng)新實踐：“‘政務(wù)中心+綜治中心’一體化建設(shè)，創(chuàng)新了‘訴求一地受理、問題一站解決’的治理路徑?！币詮埬翅t(yī)保糾紛為例，因1.2萬元住院費報銷受阻，政務(wù)中心醫(yī)保窗口與綜治中心勞動關(guān)系調(diào)解室啟動聯(lián)動機制——醫(yī)保部門30分鐘內(nèi)出具政策文書，調(diào)解員同步對接涉事單位，8小時即促成2萬元補償協(xié)議，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)與矛盾化解的“無縫閉環(huán)”。

——堅持實效導(dǎo)向，構(gòu)建多元解紛“快車道”。余釗飛認(rèn)為，綜治中心作為基層治理樞紐平臺，其功能發(fā)揮關(guān)鍵在于職能部門的協(xié)同質(zhì)效。推動“綜治中心搭臺、入駐部門唱戲”的運作模式，已成為實質(zhì)化解矛盾糾紛的重要路徑。

基層既是產(chǎn)生矛盾糾紛的“源頭”，也是化解、疏導(dǎo)社會矛盾的“茬口”。劉光華對“中心吹哨、部門報到”所構(gòu)建的動態(tài)協(xié)同體系印象頗深：政法單位、調(diào)解組織等部門常態(tài)入駐，關(guān)聯(lián)單位動態(tài)輪駐，特定訴求單位隨叫隨駐。余釗飛同樣提出，這種“合署辦公+專班管理”模式整合了調(diào)解、仲裁、司法確認(rèn)等12類治理資源，形成全鏈條解決的閉環(huán)。

“這種集約化治理模式打破了部門壁壘?！标惏胤宸治?，業(yè)務(wù)骨干入駐中心協(xié)同發(fā)力，將分散治理轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)治理。簡易糾紛速裁法庭當(dāng)庭判決，復(fù)雜案件啟動司法確認(rèn)，疑難問題多部門聯(lián)合會診。2024年數(shù)據(jù)顯示，全省綜治中心處理司法確認(rèn)2.5萬余件、速裁快審1.1萬余件，平均處置周期有效縮短。

——堅持法治引領(lǐng)，筑牢定分止?fàn)帯皦号撌薄?023年11月，姚某在甘肅某醫(yī)院接受闌尾切除手術(shù)后因持續(xù)腹痛，于2024年6月以醫(yī)療事故為由向城關(guān)區(qū)法院提起訴訟索賠。法院對接綜治中心啟動“專家意見書+訴前司法鑒定”機制，醫(yī)療糾紛調(diào)解室依法核算賠償，促成醫(yī)患雙方15日內(nèi)達(dá)成賠償協(xié)議。

“此案折射出甘肅‘調(diào)解優(yōu)先、分層遞進(jìn)、司法兜底’的法治化解紛路線圖?！睆埨虮硎?，按照“一天分派、兩天簽收、三天調(diào)解、七天歸檔”標(biāo)準(zhǔn)，綜治中心對訴前糾紛精準(zhǔn)分流、全程管理、跟蹤辦理、全鏈化解，實現(xiàn)“調(diào)解＋司法確認(rèn)”“調(diào)解＋速裁”高效對接。

余釗飛認(rèn)為，通過統(tǒng)籌推進(jìn)訴調(diào)、警調(diào)、訪調(diào)對接，實現(xiàn)矛盾糾紛“一站式”化解，最大限度實現(xiàn)案結(jié)事了人和，法治化治理效能充分釋放。2024年，僅城關(guān)區(qū)綜治中心就成功調(diào)解“訴調(diào)對接”糾紛1.56萬件。

“法治是破解‘糾紛衍生糾紛’困局的關(guān)鍵?，F(xiàn)在許多矛盾是不依法辦事造成的，出現(xiàn)問題后又不依法處理，使矛盾更加尖銳復(fù)雜?！标惏胤宸治觯拭C通過剛性約束入駐部門法定職責(zé)、剛性執(zhí)行矛盾糾紛分類處置規(guī)程，將勞資爭議、醫(yī)療糾紛等專業(yè)矛盾導(dǎo)入法治軌道，以法律關(guān)系確定性消解社會關(guān)系對抗性，法治成為社會穩(wěn)定的“定海神針”。

——堅持科技賦能，打造智慧治理“新引擎”。甘肅建成“平安甘肅信息化支撐管理平臺”，整合12345政務(wù)服務(wù)熱線、矛盾糾紛類警情、民商事案件及信訪數(shù)據(jù)，貫通省、市、縣、鄉(xiāng)四級數(shù)據(jù)，構(gòu)建跨部門、跨層級的治理數(shù)據(jù)中樞，為風(fēng)險研判、矛盾溯源提供技術(shù)支撐。

全省3.5萬名專職網(wǎng)格員依托網(wǎng)格治理體系，精準(zhǔn)排查化解基層矛盾。白銀市創(chuàng)新打造“碼上反映·馬上辦理”平臺，市民蔡某掃碼反映理發(fā)糾紛后，系統(tǒng)自動分派至社區(qū)網(wǎng)格，3天內(nèi)完成調(diào)解并達(dá)成賠償協(xié)議，實現(xiàn)“指尖訴求”到“掌上解決”。

劉光華表示，“省級統(tǒng)籌的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推動公安、司法、信訪等12個部門數(shù)據(jù)橫向共享，矛盾糾紛全量數(shù)據(jù)實時穿透至村（社區(qū)）網(wǎng)格?！标惏胤逶u價，“通過統(tǒng)一編碼管理和數(shù)據(jù)對比，系統(tǒng)可精準(zhǔn)識別高風(fēng)險糾紛，輔助基層開展動態(tài)研判?！庇噌擄w認(rèn)為，甘肅打造的“平安地圖”依托結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)分析，動態(tài)呈現(xiàn)矛盾分布與處置效能，推動治理從“經(jīng)驗決策”向“數(shù)據(jù)導(dǎo)航”轉(zhuǎn)型。

甘肅在推進(jìn)綜治中心建設(shè)過程中，堅持系統(tǒng)思維，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)，走出了一條解紛機制與社會治理深度融合的創(chuàng)新路徑。

——強化多元協(xié)同，處理好和其他矛盾糾紛化解實體的關(guān)系。甘肅最大限度實施多中心合一，全量分流至綜治中心“一站式”調(diào)處化解。張莉表示，“綜治中心明確要求行政主管部門立足主責(zé)化解行業(yè)矛盾，審判機關(guān)依法開展速裁快審，檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督。工會、婦聯(lián)、法學(xué)會等組織深度參與勞動權(quán)益保障和家事調(diào)解，并引入心理咨詢師、法學(xué)咨詢專家等社會力量拓寬解紛渠道?！庇噌擄w談到，甘肅建立“程序-實體”雙軌模式，綜治中心統(tǒng)籌訴求分派與流程督導(dǎo)，入駐部門負(fù)責(zé)實質(zhì)性解決，例如，勞動爭議主要通過“法律援助+仲裁調(diào)解”聯(lián)動化解。

甘肅還將法律援助中心嵌入綜治中心，2024年，全省綜治中心現(xiàn)場受理法律援助1.5萬余件。陳柏峰評價，這種系統(tǒng)性解紛機制既壓實了職能部門法定責(zé)任，又通過社會力量嵌入實現(xiàn)治理閉環(huán)，為基層矛盾化解提供了可復(fù)制的實踐樣本。

——構(gòu)建縱向貫通、橫向聯(lián)動的治理網(wǎng)絡(luò)，處理好和社會治安綜合治理工作的關(guān)系。開展社會治安綜合治理，是具有中國特色的治安方略，目的是預(yù)防和減少違法犯罪，工作領(lǐng)域很廣。以蘭州市永登縣“民情地圖·小蘭善治”平臺為例，該智能系統(tǒng)既實現(xiàn)重點人員動態(tài)管理，又通過網(wǎng)格員巡查及時化解鄰里糾紛，將風(fēng)險防控觸角延伸至基層末梢。陳柏峰認(rèn)為，綜治中心作為矛盾糾紛化解的“前沿哨所”，與社會治安綜合治理構(gòu)成互補關(guān)系。張莉同樣談到，其通過前端化解婚姻家庭、土地權(quán)屬等民生領(lǐng)域的矛盾，有效預(yù)防矛盾糾紛激化為惡性案件，這是社會治安綜合治理體系中不可替代的重要環(huán)節(jié)。

實踐中，甘肅推動社會治理資源整合、力量融合、功能聚合，構(gòu)建了縱向貫通、橫向聯(lián)動的治理網(wǎng)絡(luò)，持續(xù)推進(jìn)打擊犯罪、重點人群管控、法治教育等基礎(chǔ)性工作，形成“大綜治”工作格局。余釗飛介紹，甘肅省政法機關(guān)強化“打防管控”協(xié)同機制，司法行政部門完善刑釋人員幫扶體系，各職能部門嚴(yán)格履行主管責(zé)任，避免因綜治中心建設(shè)而弱化其他基礎(chǔ)工作。

——維護社會穩(wěn)定，處理好維權(quán)和維穩(wěn)的關(guān)系。在西北多民族聚居的甘肅省，傳統(tǒng)社會矛盾與新型風(fēng)險挑戰(zhàn)交織疊加，構(gòu)建維權(quán)與維穩(wěn)的動態(tài)平衡機制尤為重要。劉光華表示，特殊的地緣特征與社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定了必須建立良性互動機制，既維護群眾合法權(quán)益，又確保社會大局平穩(wěn)有序。

實踐中，因矛盾糾紛化解不力，或者不依法進(jìn)行維權(quán)，易引發(fā)極端案件。張莉表示，甘肅省綜治中心不僅研判未解決案件的變化趨勢，對“應(yīng)辦未辦”事項重點督辦，對那些窮盡各類法律手段后群眾仍不滿意的事項，甘肅在督辦落實上下了功夫，把此類案件作為督辦重點，采取“五函”機制，及時下發(fā)風(fēng)險提示函、問題督辦函，督促有關(guān)部門、屬地依法落實化解和穩(wěn)控責(zé)任。

綜治中心建設(shè)為平安甘肅提供了有力支撐。陳柏峰提出，甘肅在實踐中形成了以維權(quán)促維穩(wěn)的治理邏輯。蘭州市榆中縣綜治中心通過“接訪即辦”機制，及時回應(yīng)群眾反映的拆遷補償、供暖保障等民生問題，有效預(yù)防矛盾升級。

余釗飛則關(guān)注到法治保障在維穩(wěn)中的關(guān)鍵作用。蘭州新區(qū)綜治中心開設(shè)公安法治宣教專區(qū)，通過情景模擬、案例解析等方式提升群眾法治素養(yǎng)；西固區(qū)整合司法所、社區(qū)律師等專業(yè)力量，建立矛盾糾紛依法化解機制。這些舉措為群眾維權(quán)提供法律支持，構(gòu)筑起基層治理法治屏障。

“在暢通依法維權(quán)渠道的同時，對充分釋法說理、窮盡法律救濟手段后仍無理取鬧、聚眾滋事的行為，需要依法處理?！睆埨蜓a充道，這種剛?cè)岵闹卫矸绞?，實現(xiàn)了維權(quán)與維穩(wěn)的辯證統(tǒng)一。

——探索“時限管控+司法賦能”調(diào)解新機制，處理好公正和效率的關(guān)系。甘肅綜治中心實現(xiàn)了程序規(guī)范與效率提升的有機統(tǒng)一。以張掖為例，推行了“四級七天”調(diào)解法，構(gòu)建起層級遞進(jìn)、時限明確的糾紛化解體系。劉光華認(rèn)為，“這一機制既通過時限約束提升效率，又以法律保障程序規(guī)范。如明永鎮(zhèn)綜治中心通過引用民法典條款明確責(zé)任邊界，同時以情感調(diào)解修復(fù)社會關(guān)系?！?/span>

法院深度嵌入基層治理體系成為關(guān)鍵支撐。陳柏峰認(rèn)為，“法院作為綜治中心常駐部門之一，與15個專業(yè)調(diào)解室形成合力，針對勞動爭議、房屋買賣等高頻糾紛，實現(xiàn)調(diào)解協(xié)議當(dāng)場司法確認(rèn)、調(diào)解失敗快速導(dǎo)入訴訟的閉環(huán)流程。”“這種‘時限管控+專業(yè)賦能’的協(xié)同機制，既縮短了群眾維權(quán)周期，又通過司法確認(rèn)賦予調(diào)解結(jié)果強制執(zhí)行力，實現(xiàn)效率與公信力的雙重提升?！庇噌擄w說。

——貫通“預(yù)防-調(diào)解-治理”鏈條，處理好化解矛盾和開展救濟的關(guān)系?！懊芗m紛如果還在依法化解過程中，救濟手段要慎用?！睆埨蛘劦?，矛盾調(diào)解成功后，再通過司法確認(rèn)程序賦予協(xié)議強制執(zhí)行力。

“甘肅經(jīng)驗的可貴之處在于實現(xiàn)了治理閉環(huán)。”張莉分析，綜治中心與社會治理體系形成“預(yù)防-調(diào)解-治理”良性循環(huán)，既強化前端調(diào)解的柔性化解優(yōu)勢，又夯實末端調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行效果。古人云：“聽斷以法，而調(diào)處以情”。在張莉看來，柔性調(diào)解與實質(zhì)救濟的互補中，甘肅注重法治與情理的平衡。例如，張掖市山丹縣綜治中心組織退休政法干部、“法律明白人”等專業(yè)力量調(diào)解。調(diào)解成功后，通過“感情茶”“道理牌”“法律賬”等分層履行機制，確保大多數(shù)協(xié)議當(dāng)場履行。

“救濟端則強化閉環(huán)管理與司法保障?！标惏胤逄岢?，通過司法閉環(huán)守住公平底線，98%的群眾滿意度印證了程序正義與實質(zhì)正義的統(tǒng)一。受訪專家紛紛表示，這一體系以甘肅速度高效化解矛盾，又以跟蹤回訪、動態(tài)幫扶等救濟機制固本強基，成為新時代“楓橋經(jīng)驗”的生動實踐。